IL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI
Vista la legge 23 agosto 1988, n. 400, recante "Disciplina
dell'attivita' di Governo e ordinamento della Presidenza del
Consiglio dei Ministri";
Visto il decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286, recante
"Riordino e potenziamento dei meccanismi e strumenti di monitoraggio
e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati
dell'attivita' svolta dalle amministrazioni pubbliche, a norma
dell'art. 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59", ed in particolare gli
articoli 1, 6 e 8;
Visto il decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 303, recante
"Ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri, a norma
dell'art. 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59", ed in particolare
l'art. 2, comma 2, lettera o);
Visto il decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, recante "Norme
generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche", ed in particolare gli articoli 4 e 14;
Vista la direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri in
data 11 ottobre 2001, recante "Indirizzi per l'attuazione del
programma di Governo";
Vista la direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri in
data 15 novembre 2001, recante "Indirizzi per la predisposizione
della direttiva generale dei Ministri sull'attivita' amministrativa e
sulla gestione per l'anno 2002";
Visto il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri in data
23 luglio 2002, recante "Ordinamento delle strutture generali della
Presidenza del Consiglio dei Ministri";
Vista la direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri in
data 8 novembre 2002, recante "Indirizzi per la programmazione
strategica e la predisposizione delle direttive generali dei Ministri
per l'attivita' amministrativa e la gestione per l'anno 2003";
Visto il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri in data
1 febbraio 2003 con il quale e' stata istituita, alle dirette
dipendenze del Segretario Generale della Presidenza del Consiglio dei
Ministri, una struttura di missione per la gestione di tutte le
attivita' e le funzioni connesse al monitoraggio dello stato di
attuazione del programma di Governo;
Considerata l'esigenza inderogabile di informare tempestivamente e
compiutamente l'opinione pubblica circa il livello di conseguimento
degli obiettivi strategici fissati nel "Piano di Governo per l'intera
legislatura", presentato agli elettori nella primavera del 2001 e
richiamato in sede di dichiarazione programmatica resa al Parlamento
il 12 giugno 2001, all'atto dell'insediamento del Governo in carica;
Considerata, altresi', l'esperienza operativa finora maturata dalle
strutture della Presidenza del Consiglio dei Ministri specificamente
deputate al monitoraggio dello stato di attuazione del programma di
Governo ed alla predisposizione dei correlati rapporti semestrali,
dalla quale emerge la necessita' di acquisire in via continuativa i
dati e le informazioni utili, evitando di concentrare le richieste in
una sola volta ogni semestre al fine di non appesantire ulteriormente
la gia' gravosa attivita' svolta dalle Amministrazioni per
l'approntamento degli strumenti normativi, amministrativi e
gestionali necessari al conseguimento degli obiettivi programmatici
di legislatura;
Ritenuto, pertanto, di formulare ulteriori indirizzi per il
monitoraggio dello stato di attuazione del programma di Governo,
integrativi di quelli gia' fissati nella precedente direttiva
presidenziale 11 ottobre 2001, adottando una soluzione organizzativa
semplice ed efficace che consenta l'effettuazione del monitoraggio
stesso a cadenza settimanale, in occasione delle riunioni
preparatorie del Consiglio dei Ministri;
Sentiti il Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio
dei Ministri - Segretario del Consiglio dei Ministri ed il Segretario
Generale della Presidenza del Consiglio dei Ministri;
E m a n a
la seguente direttiva:
Indirizzi per il monitoraggio dello stato
di attuazione del programma di Governo
Premessa.
Il monitoraggio dello stato di attuazione del programma di Governo
e l'approntamento dei correlati rapporti semestrali, destinati al
Parlamento ed all'intera opinione pubblica, sono annoverabili fra le
principali ed infungibili funzioni di garanzia del sistema
democratico. Infatti, ogni compagine eletta al vertice
dell'amministrazione pubblica sulla base di un programma di azione
valido per l'intera legislatura non puo' non rendere periodicamente
conto, all'intero corpo elettorale, del proprio operato e,
soprattutto, del progressivo mantenimento di tutti gli impegni
assunti.
Come nella prassi operativa delle piu' grandi realta' aziendali e'
invalso l'uso, da parte degli amministratori, di presentare una
relazione semestrale sugli obiettivi raggiunti in relazione al piano
industriale proposto, cosi' si vuole introdurre e consolidare nel
Paese un nuovo sistema di monitoraggio del programma di Governo che a
cadenza semestrale illustri lo stato di avanzamento degli obiettivi
programmatici fissati in sede elettorale. Si tratta di un progetto
complesso ed articolato, che richiede la convinta ed incondizionata
partecipazione attiva dell'intera compagine governativa, nel
perseguimento del comune obiettivo politico di crescita del Paese non
solo dal punto di vista economico.
1. Le attivita' funzionali intraprese per il monitoraggio dello stato
di attuazione del programma di Governo ed i relativi esiti.
La metodologia di lavoro impostata ed avviata dal Ministro senza
portafoglio delegato per l'attuazione del programma di Governo e'
stata sviluppata e posta a regime a cura del Segretariato Generale
della Presidenza del Consiglio dei Ministri, sulla base delle linee
di azione tracciate dal Sottosegretario di Stato alla Presidenza del
Consiglio dei Ministri - Segretario del Consiglio dei Ministri.
Nell'ambito del Segretariato Generale della Presidenza del
Consiglio dei Ministri, quindi, e' stata istituita un'apposita
struttura, recentemente potenziata nelle risorse, la cui missione
istituzionale si articola in tre linee di attivita':
a) lo sviluppo, l'avvio e la gestione del nuovo sistema
informativo per il monitoraggio del programma di Governo;
b) l'effettuazione del monitoraggio dello stato di attuazione del
programma di Governo ed il conseguente approntamento dei rapporti
semestrali con cui il Presidente del Consiglio dei Ministri presenta
i risultati conseguiti dal Governo in relazione agli obiettivi di
legislatura;
c) l'organizzazione di un sistema di aggiornamento del programma
stesso.
Per quanto concerne il primo punto e' sufficiente ricordare che
gia' nella direttiva 11 ottobre 2001 sull'attuazione del programma di
Governo si auspicava un graduale superamento del sistema di
comunicazione cartaceo tra Amministrazioni, con il passaggio ad un
modello informatico integrato. Nel contesto della citata attivita' di
monitoraggio, pertanto, si e' annessa particolare valenza strategica
alla progettazione ed all'implementazione di un innovativo sistema
informativo, idoneo a supportare il Premier e l'intera compagine
governativa nell'analisi dello stato di conseguimento degli obiettivi
programmatici e nella conseguente adozione dei provvedimenti
correttivi ritenuti piu' opportuni.
Sulla base delle linee guida individuate da un apposito gruppo di
lavoro interministeriale il Dipartimento per l'innovazione e le
tecnologie della Presidenza del Consiglio dei Ministri ha gia'
provveduto alla progettazione preliminare del nuovo sistema
informativo e della piattaforma di prova necessaria per valutare
adeguatamente l'impatto organizzativo sulle strutture ministeriali.
L'avvio della fase di sperimentazione vede attualmente coinvolti i
Ministeri della giustizia e della salute, che palesano sistemi
informativi di amministrazione particolarmente consolidati ed
evoluti, tali da poter interfacciare agevolmente le nuove
applicazioni informatiche necessarie per gestire la raccolta e
l'analisi dei dati utili al monitoraggio dell'azione di Governo. La
piattaforma sperimentale in corso di realizzazione funge anche da
banco di prova per la compatibilita' della nuova procedura (che
dovra' supportare il "controllo strategico" del Governo nel suo
complesso) con i sistemi informativi gia' implementati ed in uso per
il controllo interno di gestione.
A tale ultimo riguardo, in forza del principio di coerenza fra
programma politico affidato al Governo in sede elettorale ed azione
amministrativa esplicata nell'intero arco della legislatura, una
recente nota di coordinamento del Segretario Generale della
Presidenza del Consiglio dei Ministri, facendo seguito alle direttive
presidenziali con le quali sono stati formulati gli "Indirizzi per la
programmazione strategica e la predisposizione delle direttive
generali dei Ministri per l'attivita' amministrativa e la gestione"
per gli anni 2002 e 2003, ha rammentato a tutti i Dicasteri che gli
obiettivi strategici assegnati alle unita' dirigenziali di primo
livello altro non possono essere che ulteriori e piu' dettagliate
declinazioni degli obiettivi di Governo, attribuiti come priorita'
alla responsabilita' politica di ciascun Ministro. La programmazione
strategica a livello ministeriale, infatti, non puo' non essere
coerentemente connessa alla programmazione generale di livello
governativo, secondo un quadro armonico ed in un continuum logico che
parte dai dieci "pilastri" del programma di Governo (le cinque
"Grandi Missioni" per cambiare l'Italia e le cinque "Grandi
Strategie" per migliorare la vita dei cittadini), passa attraverso le
"macroaree" (sulle quali impattano singolarmente le varie politiche
pubbliche di settore), gli "obiettivi di Governo" (che corrispondono
alle "priorita' politiche" di ciascun Ministro), gli "obiettivi
strategici dell'azione amministrativa e della gestione", gli
"obiettivi operativi", per giungere fino ai "programmi di azione"
affidati alla responsabilita' gestionale dei dirigenti.
Non a caso, cosi' come la direttiva presidenziale 15 novembre 2001,
recante "Indirizzi per la predisposizione della direttiva generale
dei Ministri sull'attivita' amministrativa e sulla gestione per
l'anno 2002", invitava tutte le Amministrazioni destinatarie a
garantire la "massima sintonia dell'attivita' amministrativa e della
gestione con gli obiettivi delle politiche di riforma", dovendo le
emanande direttive "esplicitare l'impatto delle priorita' dell'azione
di Governo sulle politiche della singola amministrazione", parimenti
la direttiva presidenziale 8 novembre 2002, recante "Indirizzi per la
programmazione strategica e la predisposizione delle direttive
generali dei Ministri per l'attivita' amministrativa e la gestione
per l'anno 2003", nel declinare il rapporto gerarchico intercorrente
tra priorita' politiche, obiettivi strategici, obiettivi operativi e
programmi di azione e nel confermare le quattro politiche
intersettoriali gia' individuate nella precedente omologa direttiva
(semplificazione amministrativa, digitalizzazione delle
amministrazioni, contenimento e razionalizzazione della spesa
pubblica, miglioramento della qualita' dei servizi resi dalle
pubbliche amministrazioni), richiede la "coerenza esterna" di
ciascuna direttiva, dovendo "gli obiettivi strategici" essere
"rappresentativi delle politiche di interesse del Ministero prese in
considerazione nei documenti programmatici generali del Governo", e
la definizione di un sistema di monitoraggio dell'attuazione delle
direttive che individui le "connessioni con l'attuazione del
programma di Governo".
Per quanto riguarda il secondo punto, si evidenzia che il testo del
documento programmatico "Piano di Governo per una legislatura", gia'
di per se' strutturato in maniera schematica, e' stato inizialmente
traslato in una scheda sintetica di duecentododici obiettivi di
Governo, complessivamente articolati sui citati dieci "pilastri"
fondamentali del programma e su varie "macro-aree" di intervento
delle politiche di settore.
Poiche' si tratta della versione iniziale di un documento che,
ferma restando la propria funzione di indirizzo programmatico, deve
necessariamente soggiacere ad un adeguamento continuo e sistematico,
per garantire una costante aderenza alle nuove intervenute esigenze
di protezione e sviluppo del sistema-Paese, la scheda sintetica e'
stata trasmessa a tutte le Amministrazioni coinvolte nel
perseguimento del programma di Governo, per aggiornare l'elenco
iniziale degli obiettivi di Governo, mediante l'aggiunta di tutte le
nuove esigenze politico-istituzionali emerse nel frattempo e legate
al mutato contesto socio-economico, sia interno che internazionale,
nonche' per ricostruire un quadro completo dell'attuazione che
ciascun obiettivo ("originario" o "nuovo") ha avuto nel primo scorcio
di legislatura, mediante adozione dei necessari provvedimenti di
natura normativa (legislativa e/o regolamentare) ed amministrativa
(decreti, circolari, direttive, accordi, contratti, intese
istituzionali, ecc.). La composizione sistematica di tutti i segmenti
informativi pervenuti dai vari Dicasteri ha condotto alla produzione
del terzo Rapporto semestrale sullo stato di attuazione del programma
di Governo, sostanzialmente fondato sull'evidenziazione dei risultati
che ogni articolazione governativa ha conseguito a fronte degli
obiettivi programmatici di propria pertinenza.
Si osserva, al riguardo, che ogni Ministro ha riferito quasi
esclusivamente sui risultati conseguiti in relazione agli obiettivi
di Governo di propria competenza, limitando l'evidenziazione di
iniziative istituzionali intraprese al di fuori della griglia
programmatica - quali attivita' gestorie di particolare rilievo che,
pur assorbendo notevoli risorse dell'Amministrazione, non possono
assurgere al rango di obiettivi programmatici - a pochi e
significativi casi. Tale circostanza testimonia il particolare grado
di coerenza dell'azione di Governo, fedele al quadro programmatico
generale e scevra da iniziative estemporanee che, per la conseguente
ed inevitabile dispersione di risorse, rischiano di compromettere il
pieno conseguimento di tutti gli obiettivi di legislatura.
Inoltre, rispetto ai duecentododici obiettivi "originari" il
programma di Governo, nella versione aggiornata a cura di tutti i
Dicasteri, ne prevede ottantasei in piu', riferiti a varie fonti
programmatiche (Documenti di programmazione economica e finanziaria,
Note preliminari al bilancio, manovre finanziarie, audizioni
parlamentari del Presidente del Consiglio dei Ministri ovvero dei
vari Ministri per quanto concerne le politiche pubbliche di settore,
risoluzioni ed ordini del giorno parlamentari, ecc.). Cio' dimostra
una estrema flessibilita' dell'azione istituzionale, che mentre da
una parte garantisce piena e costante aderenza alle mutevoli esigenze
socio-economiche del Paese, dall'altra impegna tutte le
Amministrazioni coinvolte nel perseguimento del quadro programmatico
ad uno sforzo progressivo che va oltre l'impegno originario, dovendo
necessariamente ricalibrare l'impiego delle proprie risorse umane e
strumentali in un contesto economico particolarmente complesso, che
non consente di disporre di ulteriori risorse finanziarie. La quasi
totalita' dei nuovi obiettivi si riferisce a quattro settori di
intervento delle politiche pubbliche: sviluppo socio-economico (con
particolare riguardo al sistema nazionale dei trasporti), difesa e
sicurezza (ammodernamento del sistema della difesa e potenziamento
dell'attivita' di contrasto del terrorismo internazionale), politica
estera (massima proiezione internazionale del sistema-Paese,
ulteriore sviluppo della vocazione europeista e maggior tutela degli
italiani nel mondo), servizi alla persona (riorganizzazione delle
prestazioni sanitarie pubbliche, tutela delle pari opportunita' in
tutti gli ambiti lavorativi e sociali, riforma del servizio civile
nazionale come supporto organizzativo per lo sviluppo del
volontariato).
Si evidenzia, ancora, che oltre un terzo del complessivo programma
di Governo e' rappresentato da obiettivi di competenza plurima, sui
quali intervengono piu' Ministri in base alle proprie competenze
funzionali. Si tratta di una coesione dell'azione governativa di
particolare intensita', presupposto indefettibile per un "lavoro di
squadra" basato sulla piu' ampia e proficua cooperazione.
Assume particolare rilevanza, infine, il grado di conseguimento del
programma: dopo 18 mesi, su un totale di duecentonovantotto obiettivi
ben centottantasei sono stati avviati (63%) e sessantasette sono
stati pienamente conseguiti (22%). A prescindere dalle osservazioni
di carattere meramente matematico, che pur potrebbero render conto di
un'azione di Governo che nel segmento temporale trascorso appare piu'
che proporzionale rispetto al quadro programmatico dell'intero
quinquennio di legislatura, deve notarsi che la notevole percentuale
di obiettivi avviati si riferisce ad azioni di ampio respiro
(riforme) il cui compimento si proietta generalmente al termine della
legislatura ed il cui conseguimento richiede l'adozione di una serie
complessa di atti normativi, amministrativi e gestionali, gli uni
legati agli altri da un vincolo di propedeuticita' che
inevitabilmente dilaziona nel tempo il raggiungimento del traguardo
finale.
2. Le iniziative di immediato sviluppo del sistema di monitoraggio.
A completamento dell'opera sistematica sopra descritta,
sostanzialmente finalizzata alla ricostruzione del quadro
programmatico completo entro il quale si svolge l'attivita' normativa
e gestionale del Governo, occorre ora implementare una procedura di
monitoraggio permanente dei percorsi (normativi e non) attraverso i
quali ogni singolo obiettivo viene perseguito. Si ritiene necessario,
per soddisfare l'esigenza, adottare un ulteriore documento di
accompagnamento delle proposte normative inoltrate in via istruttoria
per la presentazione al Consiglio dei Ministri (oltre alle gia'
esistenti "Relazione illustrativa", "Relazione tecnica", "Analisi di
impatto della regolamentazione" e "Relazione tecnico-normativa"),
pienamente conforme al prospetto di sintesi allegato alla presente
direttiva, ove ciascun Ufficio legislativo dovra' indicare:
a) quale o quali degli obiettivi gia' classificati viene
interessato dal provvedimento normativo proposto ovvero quale nuovo
obiettivo di Governo, sempre nella cornice delle cinque "Grandi
Missioni", delle cinque "Grandi Strategie" e delle relative
"macro-aree", si vuole introdurre con lo stesso;
b) a quali fonti normative primarie e/o secondarie gia' emanate
si fa riferimento;
c) quali stanziamenti di bilancio sono interessati dall'obiettivo
di Governo che si intende conseguire con il provvedimento normativo
proposto (importo ed esercizio finanziario di riferimento, tenuto
conto che talune spese di investimento potrebbero essere finanziate
con risorse in conto residui anziche' in conto competenza);
d) quali strumenti attuativi (normativi, amministrativi,
gestionali, ecc.) l'Amministrazione proponente o altre devono
adottare, all'indomani dell'emanazione del provvedimento normativo
proposto, affinche' sia garantito l'effettivo conseguimento
dell'obiettivo di Governo interessato e con quale tempistica.
Si rendera' cosi' possibile, da una parte, aggiornare con cadenza
settimanale il processo di attuazione del quadro programmatico sopra
menzionato, dall'altra, evidenziare tempestivamente eventuali
provvedimenti che palesino distonie rispetto al quadro stesso.
L'Ufficio per il programma di Governo (tel. 06/42153291, fax
06/42153501, e-mail programma@governo.it) fornira' il necessario
supporto conoscitivo agli uffici di diretta collaborazione dei
Ministri per risolvere ogni eventuale dubbio conseguente all'adozione
del nuovo strumento di monitoraggio, cui si annette particolare
valore istituzionale. Un'apposita riunione dei responsabili
ministeriali per l'attuazione del programma sara' all'uopo convocata
dal responsabile dell'Ufficio.
3. L'Agenda normativa del Governo.
Nell'ottica di assicurare il pieno raggiungimento degli obiettivi
programmatici del Governo, univocamente correlati alle priorita'
politiche di ciascun Dicastero, e' fondamentale l'introduzione anche
di uno strumento che consenta di programmare in modo piu' puntuale,
ma soprattutto efficace, l'attivita' normativa: l'Agenda normativa
del Governo.
A tal fine ogni Dicastero provvedera' ad inviare alla Presidenza
del Consiglio dei Ministri - Dipartimento per gli affari giuridici e
legislativi, per ciascuno degli obiettivi di Governo / priorita'
politiche evidenziate nella direttiva generale adottata dal Ministro,
una copia della scheda conforme al modello allegato alla presente
direttiva, nella quale andranno indicati, con cadenza trimestrale, i
provvedimenti normativi che si intendono proporre. Cio' consentira'
da un lato di programmare adeguatamente i vari adempimenti necessari
per l'adozione del provvedimento in questione e dall'altro, ove
necessario, di svolgere quelle opportune azioni di indirizzo politico
e di coordinamento che la Costituzione affida al Presidente del
Consiglio dei Ministri.
Tutto cio' nell'ovvio presupposto che ogni ulteriore priorita'
politica o esigenza di ordinata e responsabile gestione dell'azione
di Governo e' e resta nella piena disponibilita' di ciascun Ministro.
Roma, 4 febbraio 2003
Il Presidente: Berlusconi
Registrato alla Corte dei conti il 27 febbraio 2003
Ministeri istituzionali, registro n. 2
Presidenza del Consiglio dei Ministri, foglio n. 185